Seldwyler Finanzgeschichten: Die Schweiz ist eingelullt im Umverteilungsdickicht

Seldwyler Finanzgeschichten: Die Schweiz ist eingelullt im Umverteilungsdickicht

Leben die Städte auf Kosten der Landgemeinden, wie die SVP behauptet? Einige Überlegungen zu den undurchsichtigen Finanzströmen.

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von Christoph A. Schaltegger am 9.11.2021, 11:30 Uhr
Städte deuten teure Institutionen in Lasten um und verrechnen sie dem Land, etwa das Opernhaus Zürich. (Bild: Keystone)
Städte deuten teure Institutionen in Lasten um und verrechnen sie dem Land, etwa das Opernhaus Zürich. (Bild: Keystone)
Gottfried Keller, unser grosser Schweizer Dichter war auch Politiker, und vor allem war er auch ein scharfsinniger Beobachter der gesellschaftlichen Verhältnisse. In seinem weltberühmten Werk «Die Leute von Seldwyla» beschreibt er so ironisch wie treffsicher den Schlendrian eines frivolen politischen Zeitgeists. Und dieser Zeitgeist ist zeitlos.

Das lustig gemütliche Leben auf Kosten der anderen

Die Storyline: Seldwyla ist eine wonnige und sonnige Stadt irgendwo in der Schweiz. Die Stadt ist schön gelegen, mitten in grünen Hügeln, auf denen ein recht guter Wein gedeiht. Die Menschen zu Seldwyla «leben sehr lustig und guter Dinge, halten die Gemütlichkeit für ihre besondere Kunst», wie Gottfried Keller schreibt.
Das zufriedene Leben sei den Seldwylern selbstverständlich gegönnt. Wer sich mit den öffentlichen Finanzen beschäftigt, bleibt allerdings unweigerlich bei einigen wohlformulierten Sätzen Gottfried Kellers hängen. Da steht, «dass kein Mensch zu Seldwyla etwas hat und niemand weiss, wovon sie seit Jahren eigentlich leben.» Weiter: Sie liessen die Fremden für sich arbeiten und betrieben einen «trefflichen Schuldenverkehr». Und zuletzt – ich zitiere in voller Länge: «wenn etwa eine allzu hartnäckige Geldklemme über der Stadt weilt, so vertreiben sie sich die Zeit und ermuntern sich durch ihre grosse politische Beweglichkeit […]. Sie sind nämlich leidenschaftliche Partieleute, Verfassungsrevisoren und Antragssteller, und wenn sie eine recht verrückte Motion ausgeheckt haben und durch ihr Grossratsmitglied stellen lassen oder wenn der Ruf nach Verfassungsänderung in Seldwyla ausgeht, so weiss man im Lande, dass im Augenblick dort kein Geld zirkuliert.»
Was Gottfried Keller in wunderbaren Formulierungen beschreibt, lässt sich ökonomisch in einem kernigen Satz auf den Begriff bringen: Seldwyla ist ein Ort, an dem man recht gemütlich auf Kosten der anderen lebt. Die Menschen sind sich dessen kaum bewusst, urteilen aber gerne herablassend über andere und deren Lebensweise.

Die «Seldwyla-Debatte» ist wichtig und relevant. Aber zugleich braucht sie faktenbasierte Differenzierung.

Die SVP zeichnet seit diesem Sommer ein pointiertes bis polemisches Bild der «links-grünen Städte», das sich mit Gottfried Kellers Charakterisierung von Seldwyla in vielem deckt. Hat die SVP recht, so ist Seldwyla überall – nicht nur dort und damals, sondern auch hier und heute. Aber hat sie denn recht? Vorneweg: Die «Seldwyla-Debatte» ist wichtig und relevant. Aber zugleich braucht sie faktenbasierte Differenzierung.

Die Städte sind die Motoren der Wirtschaft

Es ist trivial: Historisch betrachtet sind die Städte die Wirtschaftsmotoren der Schweiz. Wer berufliche Ambitionen hatte, wer weiterkommen wollte, wer aufsteigen wollte, zog und zieht in die Stadt. Migration in die Städte, Wachstum der Städte und Wachstum der Wirtschaft gehen Hand in Hand – das war damals nicht anders als heute, das gilt für die Schweiz ebenso wie für alle anderen Länder, seien sie schon entwickelt oder erst in Entwicklung begriffen.
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Städte sind Wirtschaftsmotoren, hier Basel mit den Roche-Türmen, aber nicht nur. (Bild: Keystone)
Doch wie steht es heute um die Motorenstärke der Städte? 65% der Beschäftigten sind in einer Stadt tätig. Drei Viertel der Schweizer Bevölkerung leben im urbanen Raum. Auf Stufe der direkten Bundessteuer wurden 2018 von 23 Milliarden Franken 9 in Kernstädten entrichtet, während 10 Milliarden aus den Agglomerationsgemeinden stammten. Pro Kopf lag das Steueraufkommen damit in den Kernstädten bei 3793 Franken, während es in den Agglomerationsgemeinden 2649 Franken und in den ländlichen Gemeinden 1677 Franken betrug.
Wesentlich ist für den Ökonomen die Frage der Kostenwahrheit und damit die fundamentale Frage in der Politik: Wer bezahlt wie viel für wen?

Wie entsteht das Leben auf Kosten der anderen?

Halten wir also erst mal fest: Müssiggang in seldwyl’scher Reinform kann man in den Städten im Lichte ihrer Wirtschaftsstärke auf den ersten Blick nicht erkennen. Manch unkritischer Zeitgenosse mag die These vom Seldwyla-Leben der Städte beziehungsweise der Städter daher als widerlegt betrachten und beiseiteschieben. Ich glaube, dass wir es uns damit zu einfach machen.
In einem föderalistischen Staat folgen die öffentlichen Finanzen dem Prinzip der selbstverantwortlichen Politik und der Subsidiarität. Das heisst: Kostenwahrheit und Bürgernähe sind entscheidend. Im Föderalismus ist es im Idealfall unmöglich, dass die einen Kantone auf Kosten der anderen Kantone, dass die einen Gemeinden auf Kosten der anderen Gemeinden leben.
Warum hat die SVP mit ihrer Kritik beziehungsweise Polemik aber trotzdem einen wunden Punkt in der Schweiz getroffen? Dazu müssen wir das schier unübersichtliche Dickicht an Umverteilungsströmen zwischen Reich und Arm, Stadt und Land, Tal und Berg, Enge und Weite, Anonymität und Gemeinsinn verstehen.

Umverteilung zu den Leistungsschwächeren

Zuerst zum Ressourcenausgleich. Er entspringt einem klar deklarierten, gewollten und breit abgestützten Umverteilungsmotiv. Im Prinzip verfolgt er die gleiche Absicht wie eine progressive Einkommensteuer für natürliche Personen, nämlich: eine Umverteilung von den Leistungsstärkeren zu den Leistungsschwächeren. Nur eben findet die Umverteilung zwischen leistungsstarken und leistungsschwachen Kantonen und Gemeinden statt. Das Motiv, von eher reichen zu eher armen Gebieten umzuverteilen, ist nachvollziehbar. Es geht um die Stärkung der Kohäsion, also des gesamtgesellschaftlichen Zusammenhaltes.

Geld für Lasten

Kommen wir nun auf den sogenannten Lastenausgleich zu sprechen. Hier geht es darum, von der Politik als Lasten definierte Kosten abzugelten. Nur: Was ist eigentlich eine Last?
Als geografisch-topografische Lasten gelten etwa die Kosten aufgrund einer hügeligen Topografie. Als sozio-demographische Lasten gelten die Kosten, die aus einer ungünstigen Bevölkerungszusammensetzung entstehen. In unserem Fall fallen vor allem diese sozio-demographischen Lasten ins Gewicht. Ich mache Ihnen ein Beispiel.
Angenommen, über Nacht ziehen 200 Sozialhilfeempfänger in eine kleine Gemeinde. Dies würde die Alteingesessenen finanziell stark belasten. Doch stünde es ihnen nicht zu, den Zuzügern die Sozialhilfe zu verwehren. Diese Last wird ausgeglichen.
Eine ganz besondere Last stellen im Föderalismus die Auswärtigen dar. Sie nutzen das Angebot in einer Stadt, tragen aber keine Kosten. Ein Klassiker sind hier die Angebote all der teuren Kultureinrichtungen, welche die Städter auch den Auswärtigen zur Verfügung stellen. Diese Argumentation ist zunächst ebenfalls durchaus nachvollziehbar – zunächst.

Reise nach Seldwyla

Nun zu den Zahlen: Der Ressourcenausgleich und der Lastenausgleich sind die beiden wichtigsten Elemente des Finanzausgleichs, den Sie alle kennen. Um welche Grössenordnungen geht es hier nun also?
Die Zahlungen im Rahmen des nationalen Finanzausgleichs NFA wuchsen über die letzten Jahre stetig an und belaufen sich mittlerweile auf über 5 Milliarden Franken. Die Zahlungen innerhalb der Kantone dürften nach Schätzungen nochmals in der gleichen Grössenordnung liegen. Das sind keine geringen Summen.

Ressourcenausgleich: Umverteilungsmechanismus mit Korrekturbedarf

Von diesen 5 Milliarden werden jährlich 4 Milliarden im Rahmen des nationalen Ressourcenausgleichs umverteilt. Das Geld fliesst von den Geberkantonen Zürich, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug, Basel-Stadt und Genf an die übrigen Kantone. Unter den Geberkantonen sind somit urbane Kantone, wenn auch nicht nur. Bei den Empfängern belegen – gemessen an den Pro-Kopf-Zahlungen – die Kantone Wallis, Jura, Solothurn, Uri, Freiburg und Glarus die Spitzenplätze. Das sind in der Tendenz somit eher ländliche Kantone. Wenn es richtig ist, dass die Städte damals wie heute die Motoren der Wirtschaft sind – also Ballungsräume mit regem Handel und reichem Angebot –, dann ist es nichts als folgerichtig, dass im Ressourcenausgleich Geld von den städtischen Gebieten in die Peripherie fliesst. Dagegen ist nichts einzuwenden.
Über die Höhe der Umverteilung kann und muss man selbstverständlich diskutieren. Und das wird in der Politik auch tatsächlich getan: Der Unmut der Geberkantone beim nationalen Finanzausgleich NFA mündete in die Reform 2020. Das Wachstum des Ressourcenausgleichs ist seither begrenzt. Die Stutzung des Ressourcenausgleichs darf man in Schwyz, Zug und Zürich feiern und in Glarus, Jura und Wallis betrauern. Es ist eine Frage der eigenen Betroffenheit und der politischen Einstellung, wie man sich dazu stellt.

Ausgleichssysteme belohnen in der Tendenz die Spendierfreudigen statt die unverschuldet Finanzschwachen.

Erlauben Sie mir hierzu drei Anmerkungen: Erstens nimmt der Ressourcenausgleich vielen finanzschwachen Gemeinden und Kantonen jegliche Anreize, sich wieder vom Tropf des Ressourcenausgleichs – also von der Abhängigkeit von reicheren Kantonen – zu lösen. Zweitens belohnen die Ausgleichssysteme in der Tendenz die Spendierfreudigen statt die unverschuldet Finanzschwachen. Und zu guter Letzt führt der Ressourcenausgleich immer wieder dazu, dass Gemeinden sogar finanziell bestraft werden, wenn Unternehmen zuziehen. Es besteht somit auch beim Ressourcenausgleich ein gewisser Korrekturbedarf.

Lastenausgleich: Hochrüsten der Beutejäger im Umverteilungsdickicht

Wenn es beim Ressourcenausgleich immerhin um wohldefinierte und politisch transparent ausgehandelte Umverteilung geht, so steht beim Lastenausgleich heute leider das intransparente politische Beutejägertum im Vordergrund. Das liegt daran, dass die Logik des Lastenausgleich nicht wirklich verfängt.
Eigentlich soll es um politisch definierte Kosten gehen, die man sich als Lasten anrechnen lassen kann. Diese Definition ist ziemlich schwammig – im Grundsatz lassen sich nämlich alle Kosten in Lasten umdeuten. Doch gegen rhetorische Manöver hilft eine einfache logische Überlegung: Wer unter Lasten tatsächlich leidet, kann streng genommen nicht ressourcenstark sein und wird daher bereits über den Ressourcenausgleich bezuschusst. Und umgekehrt: Wer ressourcenreich ist, bei dem sind die Lasten ja nicht wirklich erkennbar – warum sollte die Allgemeinheit einem Reichen die Last mitfinanzieren, wenn er diese problemlos selber berappen könnte?
Um welche Beträge handelt es sich denn bei den Lastenausgleichen? Der nationale Finanzausgleich ist 2008 gestartet mit je 341 Millionen Franken für die geografisch-topografischen und für die sozio-demographischen Lasten. 2022 werden es für die topographischen Lasten 6 Prozent mehr sein als 2008 und bei den soziodemographischen Lasten zugunsten der urbanen Gebiete liegt die Abgeltung stolze 47 Prozent höher als damals. Das ist ein phänomenales Wachstum.

Statt über den Ressourcenausgleich zu diskutieren, wird beim Lastenausgleich hochgerüstet. Das heisst: Seldwyla ist tatsächlich überall in der Schweiz!

Dem Seldwyler Verhandlungsgeschick sei Dank: Seit 2021 konnten die finanzstarken, also eher urbanen Kantone ihre Nettozahlungen an die finanzschwachen, eher ländlichen Kantone reduzieren, indem sie sich grosszügig Lasten anrechnen lassen. Statt über den Ressourcenausgleich zu diskutieren, wird beim Lastenausgleich gegenseitig hochgerüstet. Das heisst: Seldwyla ist tatsächlich überall in der Schweiz!
Und das nicht nur auf Bundesebene. Im innerkantonalen Lastenausgleich des Kantons Zürich – um dieses illustrative Beispiel zu wählen – werden die beiden Städte Winterthur und Zürich schon seit Langem mit einem Blankoscheck von knapp 500 Millionen Franken für ihre Zentrumslasten abgegolten. Das entspricht einem stattlichen Drittel aller Ausgleichszahlungen, die im Kanton abgegolten werden – und dies wohlgemerkt ohne nähere Begründung. Nicht in jedem Kanton werden die Zentrumslasten der Städte pauschal abgegolten. Eine Mitfinanzierung der urbanen Ausgabenpolitik findet allerdings auch anderswo statt.

Eigennutz wird zur Last umgedeutet

Ob städtische Oper, Fussballstadien oder Velotunnels, wenn es um die eigens bestellten öffentlichen Leistungen geht, sprechen die Bürger der Städte gerne über den Nutzen, den die Auswärtigen angeblich daraus ziehen. Weniger gern und oft sprechen sie über den Nutzen, den sie selbst daraus ziehen. Dabei bringen sie diesen auf vielfältige Art zum Ausdruck.
Einerseits sind die Leute ja im Wissen um die Steuern, sprich den Preis für die öffentlichen Leistungen, in die Städte gezogen. Wir können nur vermuten, dass sie dies aus freien Stücken taten und aus ihrer Sicht die Kosten in Form von Steuern in einem günstigen Verhältnis zum öffentlichen Angebot stehen. Anderseits stimmen die Städter regelmässig an der Urne über neue Tramlinien, Schwimmbäder, Sportplätze und Museen ab. Jedes Abstimmungsbüchlein enthält auch das Preisschild für das jeweilige Ausgabenprojekt. Aus der Zustimmung an der Urne muss geschlossen werden, dass der Nutzen die Kosten übersteigt. Ist es da nicht etwas billig, sich die selbst bestellten Leistungen durch andere mitfinanzieren zu lassen, indem man sie zu Lasten umdeutet?
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Über den innerkantonalen Lastenausgleich finanzieren die Berner Landgemeinden die Sozialpolitik in der Stadt Bern. (Symbolbild, Quelle: Keystone)
Klar: aus der städtischen Sicht lohnt sich die Schlaumeierei – die Seldwylerei – mit dem Lastenausgleich. Denn nicht selten sind die als Lasten beklagten öffentlichen Ausgaben in Wahrheit Investitionen in die Sicherung von eigenen Steuererträgen und – seien wir nicht naiv – in die Wiederwahl jener Politiker, die ein Leben auf Kosten der anderen versprechen. Anderseits ist dieses Vorgehen den Städtern auch nicht zu verargen – sie nützen eine Systemschwäche zu ihren Gunsten aus. Das ist durchaus rational. Wer dies ändern will, sollte also nicht in erster Linie die Städter dafür verantwortlich machen – sondern das System des intransparenten Lastenausgleichs.
Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Auch der geographisch-topographische Lastenausgleich zu Gunsten des ländlichen Raums sollte kritisch hinterfragt werden. Da fliesst Geld von eher urbanen Zonen in die Berggebiete. Auch hier ist nicht einsichtig, warum Hanglagen eine Last darstellen sollten – denn die Touristen verbringen ihre Ferien in den Bergen ja gerade wegen dieser Hanglagen, die insofern keine Last, sondern ein Wettbewerbsvorteil sind. Doch geht es hier auch um die Proportionen: Der Lastenausgleich zu Gunsten des ländlichen Raums hat in den letzten Jahrzehnten an Bedeutung verloren – im Gegensatz zu den Transfers an die Städte, die an Bedeutung gewonnen haben.
Die Schweiz ist insgesamt zu einem guten Stück zu einem Seldwyla geworden, in dem man gemütlich auf Kosten der anderen leben kann und sich moralisch auf der richtigen Seite wähnt.

Die Thesen der SVP ernsthaft diskutieren

Die «Seldwyla-These» könnte Türöffner zu einer ernsthaften finanzpolitischen Debatte sein, bei der es im Kern um Kostenwahrheit und selbstverantwortliche Politik geht.
Stellen wir uns vor, der finanziell auf Rosen gebettete Banker, Golf-Handicap 5, wohnhaft in einem noblen und hippen Quartier einer attraktiven Stadt, fordert für seine externe Kinderbetreuung finanzielle Unterstützung vom Staat. Er untermauert seine Forderung mit dem Argument, dass er nach Abzug der höheren Kinderbetreuungsbeiträge noch immer mehr Steuern bezahle als die Frau, die ihn an der Migros-Kasse bedient und in der Agglo wohnt.
Die meisten Kommentatoren würden mit Vehemenz argumentieren, dass es dem Wesen der progressiven Einkommensteuer entspricht, eine Umverteilung von Reich zu Arm vorzunehmen. Wenn der Banker Unterstützung auch auf Kosten der Kassierin fordert, würde dies nicht nur dem Fairnessverständnis der meisten Menschen widersprechen. Viele fänden die Argumentation, dass sich der gutverdienende Banker die externe Kinderbetreuung auch von der armen Migros-Kassiererin bezahlen lässt, geradezu zynisch.
Wenn Ausgleichszahlungen in erster Linie einer Subventionslogik folgen, dann ist der Lastenausgleich nur noch ein Spiel von Macht und Interessen von Beutejägern gegen die von uns allen finanzierte Staatskasse.
Sicher, man kann sich wie immer über den pointierten bis polemischen Stil der SVP beklagen. Insbesondere, wenn man die inhaltliche Debatte scheut. Sicher, Land versus Stadt erklärt nicht alles. Im Dickicht der Ausgleichszahlungen verbergen sich auch fragwürdige Transfers zugunsten der Landgemeinden. Das bestärkt aber nur die Kernaussage: Eine ernsthafte Debatte zu Kostenwahrheit und selbstverantwortlicher Politik ist überfällig.
Die Forderung nach einer weiteren Ausgleichszahlung ist schnell formuliert. Die Konsequenz ist die Aufweichung der selbstverantwortlichen Politik, ein undurchsichtiges Umverteilungsdickicht und das Leben auf Kosten anderer nach Seldwyler Art. Im Kampf um Ausgleichszahlungen wäre aus gesamtgesellschaftlicher Sicht statt wechselseitigem Hochrüsten ein Abrüsten wünschenswert. Das wäre es wert, ernst- und lebhaft diskutiert zu werden, von Landbewohnern und von Städtern.
Dieser Gastbeitrag ist die gekürzte Version eines Referates von Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger an der Delegiertenversammlung der Schweizerischen Volkspartei vom 23. Oktober 2021. Der Referent dankt Dr. Marco Portmann für die ausgezeichnete Unterstützung beim Verfassen des Referats.

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