Rahmenabkommen: überall rote Linien

Rahmenabkommen: überall rote Linien

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von Dominik Feusi am 18.3.2021
Seit 2014 wird über ein Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU verhandelt. Bild: Alexandros Michailidis / Shutterstock.com
Seit 2014 wird über ein Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU verhandelt. Bild: Alexandros Michailidis / Shutterstock.com
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Was der Bundesrat und die Parteien vom Rahmenabkommen erwarten, und ob das erfüllt wird. Eine Bilanz nach sieben Jahren Verhandlungen und Debatten darüber.

«Aussenpolitik ist Innenpolitik.» Das betont Bundesrat Ignazio Cassis bei jeder Gelegenheit. Was er damit meint: Eine Aussenpolitik, die nicht innenpolitisch abgestützt ist, läuft früher oder später Gefahr, abzustürzen. Sein Vorgänger Didier Burkhalter und dessen Staatssekretär Yves Rossier haben genau das übersehen, als sie 2013 begonnen haben, mit der EU über einen institutionellen Rahmen zu verhandeln.
Denn es besteht ein Dickicht an Forderungen des Bundesrates und der grossen Parteien, sogenannte «rote Linien». Eine Übersicht:
Der Bundesrat definierte im Juni 2013, nach den ersten Gesprächen mit Brüssel aber vor Beginn der offiziellen Verhandlungen, seine «roten Linien». Die Schweiz dürfe nicht automatisch EU-Recht übernehmen, keine neue Überwachungsbehörde akzeptieren, und nicht zulassen, dass ein EU-Gericht die Schweiz bei Streitigkeiten verbindlich verurteilen könne. Klar war für den Bundesrat auch, dass an den flankierenden Massnahmen zum freien Personenverkehr nicht zu rütteln sei, und dass die Unionsbürgerschaft für die Schweiz nicht infrage komme.
Die Bilanz acht Jahre später ist ernüchternd. Automatisch muss die Schweiz EU-Recht zwar nicht übernehmen, aber eine völkerrechtliche Verpflichtung dazu ist im Abkommen vorgesehen. Die EU-Kommission ist faktisch Überwachungsbehörde, weil sie direkt an das Schiedsgericht gelangen kann. Das Abkommen sieht zwar ein Schiedsgericht vor. Aber der Europäische Gerichtshof (EuGH) entscheidet bindend und damit endgültig, wie EU-Recht und davon abgeleitetes Abkommensrecht auszulegen ist. Die flankierenden Massnahmen wurden angetastet aber nicht völlig infrage gestellt und die Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie steht immer noch im Raum, nicht direkt durch das Abkommen, aber unmittelbar nach dessen Unterzeichnung.

FDP zwischen Basis und Fraktion

Cassis’ Partei, die FDP ist gespalten. Die Delegiertenversammlung der Partei hat im Juni 2018 die «eigenständige Auslegung des bilateralen Rechts jeweils auf dem eigenen Territorium» gefordert. Zudem müsse die Guillotine-Klausel gestrichen, die flankierenden Massnahmen garantiert und die Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie ausgeschlossen werden. Bei Streitigkeiten soll wie bisher ein Ausschuss und nicht ein Schiedsgericht die Sache klären. Als ein Delegierter Bundesrat Cassis fragte, ob er damit leben könne, dass die Parteibasis etwas Anderes beschliesse als der Bundesrat, stimmte dieser zu. Diese Bedingungen sind nicht erfüllt.
Gut ein halbes Jahr später beschloss die FDP-Fraktion unter dem Druck von Economiesuisse, ein «Ja aus Vernunft», wenn der Lohnschutz garantiert, die Unionsbürgerrichtlinie ausgeschlossen und die Guillotine wegfällt. Auch diese roten Linien sind nicht erfüllt. Von einer eigenständigen Auslegung des Rechts und einem unparteiischen Streitbeilegungsverfahren wollte die Fraktion nichts mehr wissen.

«Es muss sichergestellt werden, dass die Schweiz die Unionsbürgerrichtlinie nicht übernehmen muss. Auch darf der Lohnschutz von zukünftigen europäischen Entwicklungen nicht tangiert werden.»

Petra Gössi, Präsidentin FDP
Der Entscheid, ohne Bundesrätin Karin Keller-Sutter und zahlreiche Fraktionsmitglieder gefällt, wird intern heftig kritisiert. Der Aargauer Ständerat Thierry Burkart beruft sich auf den Beschluss der Delegierten und verlangt den Abbruch der Verhandlungen. Ähnlich äusserte sich der Bündner Martin Schmid. Andererseits gibt es Fraktionsmitglieder, die das Abkommen bereits jetzt befürworten, wie die Berner Nationalrätin Christa Markwalder und ihre Zürcher Kollegen Doris Fiala und Hans-Peter Portmann. Parteichefin Petra Gössi forderte hingegen noch im letzten Dezember, dass der die Schweiz die Unionsbürgerrichtlinie nicht übernehmen müsse. «Auch darf der Lohnschutz von zukünftigen europäischen Entwicklungen nicht tangiert werden.»

Gespaltene SP

Auch bei der SP ist das Rahmenabkommen umstritten. Die rote Linie ist der Lohnschutz und die flankierenden Massnahmen. Es gibt allerdings den Flügel um den Baselbieter Nationalrat Eric Nussbaumer, Präsident der Neuen Europäischen Bewegung Schweiz (NEBS), welche den Beitrit zur EU befürworten und im Rahmenabkommen einen Schritt in diese Richtung sehen. Sie sind der Ansicht, dass der Lohnschutz mit dem Abkommen garantiert sei.

«Die Leute wollen grundsätzlich mehr demokratischen Einfluss auf ihre Zukunft, nicht weniger.»

Pierre-Yves Maillard, SP-Nationalrat und Präsident des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes

Auf der anderen Seite stehen die Gewerkschaften, welche die vorgesehene Verkürzung der Acht-Tage-Regel und Änderungen bei der Kautionspflicht strickte ablehnen. Doch neben diesen konkreten Punkten kritisieren die Gewerkschaften auch die langfristigen Auswirkungen der Streitbeilegung. Pierre-Yves Maillard, SP-Nationalrat und Präsident des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes lehnt das Abkommen aber und kritisiert die Rolle des EuGH. Dieser erhalte die Möglichkeit, Gesetze zu überprüfen - etwas das heute nicht einmal das Bundesgericht könne. Gegenüber der NZZ sagte er, dabei gehe es um die Demokratie. «Die Leute wollen grundsätzlich mehr demokratischen Einfluss auf ihre Zukunft, nicht weniger.»

Mitte kritisiert den EuGH

Auch die Mitte ist gespalten, allerdings sieht man das nicht auf den ersten Blick. Die Fraktion hat den Lohnschutz, die staatlichen Beihilfen und die Unionsbürgerrichtlinie als rote Linien festgelegt. Zudem müsse bei der Streitbeilegung die genaue Rolle des EuGH noch präziser dargestellt werden. Parteipräsident Gerhard Pfister kritisierte die Rolle des EuGH mehrfach. Der Basler Zeitung sagte er, es gebe «Optionen für eine Streitbeilegung unter Wahrung der schweizerischen Souveränität». So einer Lösung werde seine Partei zustimmen, wenn die meisten Fälle beim EuGH beurteilt würden, dann nicht. «Darüber haben wir Konsens in der Partei.» Zudem forderte er einen Verzicht auf den Nachvollzug von EU-Recht, wenn es in einer Volksabstimmung scheitere. Auch diese roten Linien sind nicht erfüllt.

«Sollte es so sein, dass der EUGH faktisch abschliessend entscheidet, dann wäre das auch für mich ein problematisches Verhandlungsresultat.»

Elisbeth Schneider-Schneiter, Mitte-Nationalrätin

Gleichzeitig gibt es aber auch Fraktionsmitglieder, die dem Abkommen bereits zustimmen, bevor das endgültige Verhandlungsergebnis vorliegt, zum Beispiel die Baselbieter Nationalrätin Elisabeth Schneider-Schneiter oder der Beitrittsbefürworter Vincent Maitre. Schneider-Schneiter ist Präsidentin der Handelskammer beider Basel, die sich im Auftrag der Pharma für das Rahmenabkommen einsetzt. Sie war allerdings auch schon anderer Meinung. Gegenüber der Basler Zeitung kritisierte sie eine Streitbeilegung durch den EuGH: «Sollte es so sein, dass der EUGH faktisch abschliessend entscheidet, dann wäre das auch für mich ein problematisches Verhandlungsresultat.»
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