Rahmenabkommen: Aus der Zeit gefallen

Rahmenabkommen: Aus der Zeit gefallen

Wie es zum Abkommenstext kam und warum der Widerstand dagegen so gross ist.

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von Carl Baudenbacher am 17.3.2021, 05:22 Uhr
Spielt beim Rahmenabkommen eine entscheidende Rolle: der Europäische Gerichtshof in Luxemburg. nitpicker / Shutterstock.com
Spielt beim Rahmenabkommen eine entscheidende Rolle: der Europäische Gerichtshof in Luxemburg. nitpicker / Shutterstock.com
Ende 2018 erklärte die EU die Verhandlungen über den Abschluss eines Rahmenabkommens («InstA») mit der Schweiz für beendet und forderte dessen Unterzeichnung und Ratifizierung.
Der Entwurf unterstellt fünf bestehende und alle zukünftigen «Marktzugangsverträge» (z.B. ein Stromabkommen und ein Dienstleistungsabkommen) der dynamischen Rechtsübernahme und wenn es Streit gibt, dem Ukraine-Mechanismus. Gemäss diesem kann die Kommission die Schweiz jederzeit vor ein «Schiedsgericht» ziehen, das freilich den EuGH immer dann um ein verbindliches Urteil ersuchen muss, wenn EU-Recht oder mit diesem inhaltsgleiches Abkommensrecht infrage steht. Der Ukraine-Mechanismus wurde von der EU für die vier post-sowjetischen Republiken Ukraine, Moldawien, Georgien und Armenien entwickelt.
Bei einer Kündigung des InstA sollen nicht mehr nur die Bilateralen I, sondern auch alle zukünftigen bilateralen Abkommen (und damit auch ein modernisiertes Freihandelsabkommen) dahin fallen. Der Bundesrat erklärte Ende 2018 zwar, er habe 80 % dessen erreicht, was er erreichen wollte. Trotzdem spielte er auf Zeit und gab den Entwurf in eine «Konsultation», für die es nicht einmal eine Rechtsgrundlage gab. Obwohl dabei an den genannten institutionellen Regelungen und am Ukraine-Mechanismus erhebliche Kritik geübt wurde, beschränkte sich der Bundesrat im Juni 2019 darauf, von der EU «Klarstellungen» in drei Bereichen zu erbitten: beim Lohnschutz (Stichwort Acht-Tage-Regel), bei der Unionsbürgerschaftsrichtlinie und beim Beihilfeverbot. Die Europäische Kommission reagierte darauf Ende 2019 mit der Verweigerung der Börsenäquivalenz. Der Bundesrat protestierte lauthals, juristisch gegen diese diskriminierende Behandlung vorgehen mochte er aber nicht.
In der Folge warf die Begrenzungsinitiative von SVP und AUNS ihre Schatten voraus. Beim Weltwirtschaftsforum 2020 schlossen die anwesenden Mitglieder des Bundesrates mit der neuen Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen offenbar ein Stillhalteabkommen. Dann kam die COVID-Pandemie und das Europadossier gelangte erst mit der Verwerfung der Begrenzungsinitiative Ende September 2020 wieder aufs Tapet. Obwohl sich inzwischen vor allem in der Wirtschaft erheblicher Widerstand gegen das Ukraine-Modell formiert hatte, hielt der Bundesrat daran fest, dass nur über die drei genannten Punkte gesprochen werden sollte.

Der grosse Sündenfall von 2013

Wer verstehen will, wie es so weit kommen konnte, muss die Entstehung des Abkommens nachverfolgen. Die EU forderte seit 2008 einen Überwachungs- und Gerichtsmechanismus für Marktzugangsverträge. Der Bundesrat spielte mit dem Vorschlag eines schweizerischen Überwachungsorgans und einer Kammer des Bundesgerichts vorerst vor allem auf Zeit. Die EU wies das Ende 2012 endgültig zurück und legte der Schweiz ein Andocken an die Institutionen des EFTA-Pfeilers des EWR, die EFTA-Überwachungsbehörde und den EFTA-Gerichtshof nahe - mit einem von der Schweiz nominierten Mitglied.
Der damalige EDA-Staatssekretär Yves Rossier und Bundesrat Didier Burkhalter verwarfen das und optierten stattdessen für die Organe der Gegenseite, die Kommission und den EuGH. Der Bundesrat folgte mit knapper Mehrheit. Man betonte damals (wie teilweise noch heute), auf diese Weise den «Bilateralismus» retten zu wollen.

Bullshit-Kampagne

Tatsächlich ging es aber darum, einen «Point of No Return» auf dem Weg zum ersehnten EU-Beitritt zu setzen. Den Beitritt offen anzustreben war politisch unmöglich geworden. Das EDA fuhr in der Folge eine unerhörte Kampagne, um das EuGH-Modell durchzupauken und scheute sich nicht, dafür «Bullshit» einzusetzen. Nach der berühmten Definition des amerikanischen Moralphilosophen Harry G. Frankfurt ist «Bullshit» «speech aimed at persuading without regard to truth» (dt. «Rede, die ohne Rücksicht auf die Wahrheit überzeugen will»).
Die krassesten unwahren Behauptungen waren, der EuGH würde nur «Gutachten» abgeben und Urteile des EFTA-Gerichtshofs seien für die EU nicht verbindlich. Gestützt auf diese (und andere) Sottisen wurde ein Verhandlungsmandat ausgearbeitet und trotz Kritik aus dem Parlament erteilt. 2014 begannen die Negoziazionen.

«Der neue Aussenminister Ignazio Cassis versprach, im EU-Dossier den „Resetknopf“ zu drücken, fand ihn aber nicht.»


Ab 2015 wurde allerdings immer deutlicher, dass das EuGH-Modell innenpolitisch unverkäuflich war. Besonders kritisch äusserten sich CVP-Präsident Gerhard Pfister und die St. Galler FDP-Ständerätin und heutige Bundesrätin Karin Keller-Sutter. Burkhalter nahm im Sommer 2017 den Hut; Rossier war schon früher ersetzt worden. Der neue Aussenminister Ignazio Cassis versprach, im EU-Dossier den «Resetknopf» zu drücken, fand ihn aber nicht. In Brüssel sprach man im Dezember 2017 wieder vom Andockmodell, aber im März 2018 stieg der Bundesrat auf Vorschlag von Cassis auf den «Ukraine-Mechanismus» ein. Die Hoffnung, mit einem Schiedsgericht den EuGH im Hintergrund verschwinden zu lassen, währte jedoch nur kurz.

Kein Verständnis für den Brexit

Aufgrund der Fixation auf Brüssel, Paris und Berlin war Bundesbern auch nicht in der Lage, die Chancen zu erfassen, die sich aus dem Brexit-Votum des britischen Volkes vom 23. Juni 2016 ergaben. Alles, was dem EDA dazu einfiel, war die kleinkarierte «Mind the gap Strategie»: Der Übergang in das künftige bilaterale Verhältnis der Schweiz zum UK sollte möglichst reibungslos gestaltet werden. Die Schweizer Botschaft in London wiederholte die unwahren Behauptungen der Zentrale über das Funktionieren des EWR und hielt stur Kurs auf das Modell mit den Organen der Gegenseite.
Mentalitätsmässig hat man sich in Bern sogar auf die Seite derjenigen EU-Kreise geschlagen, welche den Briten den Untergang prophezeiten oder gar wünschten. Das ist umso unverzeihlicher als beispielsweise der Brüsseler Think-Tank Bruegel kurze Zeit nach dem Brexit-Votum des britischen Volkes einen sehr durchdachten Vorschlag zu einem europäischen «Partnership Agreement» (Link zum Vorschlag) zwischen der EU und den Nicht-EU-Staaten Grossbritannien, der Schweiz, Norwegen, Island und Liechtenstein vorgelegt hat.
Mit dem Einschwenken auf den Ukraine-Mechanismus erwies der Bundesrat London im Übrigen einen Bärendienst. Kaum hatte er seine Zustimmung gegeben, präsentierte die Kommission das Modell auch den Briten. Premierministerin May akzeptierte es im Juli 2018 sowohl für das Austrittsabkommen als auch für die «Politische Erklärung», welche die Grundlage für das künftige Handels- und Kooperationsabkommen EU-UK bildete. Mays Nachfolger Johnson schluckte den Ukraine-Mechanismus im Austrittsabkommen, nicht aber im sehr viel wichtigeren Handels- und Kooperationsabkommen.

Bullshit zum Zweiten

In der Schweiz fuhr das EDA ab März 2018 eine zweite Bullshitkampagne. Dieses Mal zur angeblichen Unabhängigkeit und dem Ermessensspielraum des «Schiedsgerichts». Man beruft sich wortklauberisch auf die Formulierung in Art. 10 Abs. 3 InstA-Entwurf, das «Schiedsgericht» müsse den EuGH nur einschalten, wenn die Auslegung des EU-Rechts oder des mit dem EU-Recht inhaltsgleichen Abkommensrechts «für die Streitbeilegung relevant und für seine Entscheidfällung notwendig» ist.
In diesem Punkt habe die Schweiz besser verhandelt als die Briten und ihr Abkommen unterscheide sich auch von den Verträgen mit den vier post-sowjetischen Republiken. Das Argument ist freilich an den Haaren herbeigezogen. Erstens findet sich die Passage, der EuGH sei anzurufen, wenn die Auslegung «für die Entscheidungsfindung des Schiedspanels relevant» ist, auch im Armenien-Abkommen. Und zweitens reden EU-Vertreter, die auf den Ukraine-Mechanismus angesprochen werden, immer nur vom EuGH.
Es ist allen Beteiligten klar: Am Ende entscheidet ohnehin der EuGH, wie das InstA auszulegen ist. Und der wird vor allem den Zweck im Auge haben. Dieser besteht darin, für europäische Staaten ausserhalb von EU und EWR einen möglichst einheitlichen institutionellen Rahmen bereitzustellen. Angesichts der seit 2013 anhaltenden Versuche des EDA, der schweizerischen Öffentlichkeit ein X für ein U vorzumachen, muss man annehmen, dass die Begriffe «relevant» und «notwendig» in der Absicht in den Artikel 10 Abs. 3 InstA-Entwurf aufgenommen wurden, das Ukraine-Modell gegenüber dem reinen EuGH-Modell als Verhandlungserfolg darzustellen.

Chefunterhändler auf PR-Tour

Weitere Elemente der zweiten Bullshitkampagne sind die Behauptungen, man habe der EU den Ukraine-Mechanismus «abgerungen» und das Abkommen sei für die Schweiz «massgeschneidert». Der Chefunterhändler des Ukraine-Modells, Roberto Balzaretti, liess es sich im Frühjahr 2019 nicht nehmen, auf PR-Tour für das Abkommen zu gehen und dabei auch die Burkhaltersche Sottise vom Gutachtencharakter der EuGH-Urteile zu wiederholen.
Auch die Beteuerung der angeblichen «Rechtssicherheit», die der Ukraine-Mechanismus garantiere, die Überbetonung der Tatsache, dass die Verhältnismässigkeit von Ausgleichsmassnahmen vom Schiedsgericht ohne Einschaltung des EuGH überprüft werden könne (womit man ja zugibt, dass man den EuGH in der ersten Runde fürchtet) oder der Satz, dank dem Ukraine-Mechanismus könne die Schweiz «Strafaktionen» der EU vermeiden, überzeugen nicht.

Prätorianergarde des EDA

Das EDA stützt sich auf eine akademische Prätorianergarde, die, soweit ersichtlich, über keine nennenswerte praktische Erfahrung im Europarecht verfügt. Dabei werden zwei Argumentationslinien verfolgt: Neben der Behauptung, das Schiedsgericht habe erhebliche Kompetenzen, wird zum einen gesagt, das «elegantere» Modell des Andockens an den EFTA-Gerichtshof habe der Bundesrat eben abgelehnt. Letzteres ist nicht nachvollziehbar, denn in einer direkten Demokratie werden solche Fragen nicht vom Bundesrat entschieden.

«Auch ein angesehenes Gericht, das der einen Vertragspartei angehört, ist nicht parteineutral.»


Zum anderen macht man geltend, der EuGH sei ein angesehenes Gericht, von dem die Schweiz nichts zu befürchten habe. Darauf gibt es nur eine Antwort: Auch ein angesehenes Gericht, das der einen Vertragspartei angehört, ist nicht parteineutral. Immerhin gibt es bei den InstA-Befürwortern auch Leute wie Nebs-Präsident Nationalrat Eric Nussbaumer, die offen und ehrlich zugegeben, worum es geht: Da derzeit ein EU-Beitritt der Schweiz ausser Frage stehe, müsse man ja zum Rahmenabkommen sagen. Klarer kann man die zugrundeliegende «Point of No Return»-Politik nicht umschreiben.

Interimsabkommen ist abzulehnen

Was tun? Das Rahmenabkommen ist ein Kind der vor-Brexit- und vor-COVID- Zeit. Seit 2013 hat sich vieles in Europa und in der Welt verändert. Das EDA hat eine offene Debatte in all den Jahren unterdrückt. Es wiederholte sich, was Staatssekretär Franz Blankart schon 1998 bemängelte: «Im Bundeshaus wird eben nur konsultiert, wer gleicher Meinung ist, dies nach dem Muster des Heiratsinserates: Gleichgesinnter sucht Gleichgesinnte.»
Nach einem Scheitern des InstA muss eine neue, ergebnisoffene Debatte im Lichte der neuesten Entwicklungen geführt werden. Ob die EU Hand zu einem Interimsabkommen böte, ist fraglich. Ein solches wäre aber sehr wahrscheinlich eine weitere Mogelpackung, ein weiterer «Point of No return». Die Schweiz bliebe auf dem Weg, der gestützt auf Bullshitkampagnen gewählt wurde.
Erforderlich ist ein Neubeginn ohne Denkverbote. Dabei werden die Themen Rechtsübernahme (mit Mitspracherecht), Überwachung Streitentscheidung und Beendigung im Vordergrund stehen. Was die (teilweise) Teilnahme am Binnenmarkt angeht, so ist darauf hinzuweisen, dass Banken und Versicherungen derzeit keinen Europapass haben, ohne dass das zu spürbaren Nachteilen geführt hat.

Rechtsübernahme ist unerlässlich

Bezüglich des Warenverkehrs zeigt die Erfahrung der EWR/EFTA-Staaten, dass die dynamische Rechtsübernahme unerlässlich ist, wenn ein Nicht-EU-Staat (ganz oder teilweise) am Binnenmarkt teilnehmen will. Sie lehrt aber auch, dass die EU bereit ist, bei der Überwachung und der Streitentscheidung Konzessionen zu machen, vorausgesetzt, es tun sich mehrere Nicht-EU-Staaten zusammen.
Dass der Bundesrat im Jahr 2013 das grosszügige Angebot der EU, an die EFTA-Überwachungsbehörde und den EFTA-Gerichtshof anzudocken, verworfen hat, war ein grosser Fehler. Denn damit hätte die Schweiz zwei Fliegen mit einer Klappe geschlagen: Beibehaltung des sektoriellen Ansatzes und Vermeidung der nicht neutralen Institutionen der Gegenpartei.

Es gibt Alternativen

Wenn die Schweiz die Vorschläge des Brüsseler Think Tank Bruegel vom August 2016 aufgriffe und sich mit dem Vereinigten Königreich, Norwegen, Island und Liechtenstein zu einer zweiten Struktur in Europa zusammenschösse, so wäre vielleicht sogar ein Mitbestimmungsrecht bei der Rechtssetzung vorstellbar. Und schliesslich gibt es gerade in der Wirtschaft Stimmen, die auf «global Switzerland» als Zukunftsmodell setzen und auf die Teilnahme am Binnenmarkt verzichten wollen. Das wäre für die Exportindustrie mit zusätzlichen Transaktionskosten verbunden, die allerdings sauber quantifiziert werden müssen. Entgegen der Behauptung der InstA-Befürworter gibt es also durchaus Alternativen.
Prof. Dr. Dr. h.c. Carl Baudenbacher, Monckton Chambers, London, Visiting Professor London School of Economics, Präsident des EFTA-Gerichtshofs a.D.

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