Dreissig Jahre Ringen um Institutionen im Verhältnis Schweiz-EU

Am 6. Dezember 1992, vor dreissig Jahren, lehnten 50,3 % der Schweizer Stimmberechtigten und 14 4/2 Stände den Beitritt zum Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum EWR ab. Die Schweiz definiert ihre Beziehung zu Brüssel deshalb bilateral. Seit dem 1. Februar 2020 ist sie allerdings nicht mehr das einzige westeuropäische Land, das sich einer multilateralen Integration verweigert. Das Vereinigte Königreich ist an diesem Tag nach 47-jähriger Mitgliedschaft aus der EU ausgetreten.

Obwohl vor allem die Exportwirtschaft in den letzten Wochen vor der Abstimmung eine grosse Kampagne zugunsten des EWR fuhr, war das Nein vom 6. Dezember 1992 keine Überraschung. Der Bundesrat schob das Scheitern den Integrationsgegnern um Christoph Blocher in die Schuhe. Die hatten einen harten Abstimmungskampf geliefert und es mit der Wahrheit nicht immer genau genommen. Aber das muss eine (halb)direkte Demokratie aushalten. Tatsächlich zog der Bundesrat selbst der EWR-Vorlage den Teppich unter den Füssen weg als er im Mai 1992 in Brüssel ein Gesuch um den Beitritt zur EU deponierte.

Der EWR sollte nach den Worten von Bundesrat Adolf Ogi, eines ehemaligen Sportfunktionärs, das «Trainingslager» für die spätere EU-Mitgliedschaft sein. Damit gab die Regierung Christoph Blocher und seinen Getreuen einen unverhofften Steilpass. Sie behaupteten fortan, am 6. Dezember 1992 gehe es gar nicht um einen Beitritt zum EWR, sondern zur EU.

Die Schweiz war 1989, als die Vorgespräche über die Schaffung des EWR begannen, nur unzureichend vorbereitet. Der legendäre damalige Kommissionspräsident Jacques Delors schlug den EFTA-Staaten im Januar 1989 einen Zusammenschluss «mit gemeinsamen Entscheidungs- und Verwaltungsorganen» vor (Link zum PDF). Ein Jahr später nahm er diese Offerte ohne grosses Federlesen zurück; sie war auch mit allem, was die EWG jemals zu ihrer unantastbaren Entscheidungsautonomie vertreten hatte, nicht vereinbar.

Während sich die anderen EFTA-Staaten mit diesem Wortbruch nolens volens abfanden, stilisierten Teile der Schweizer Verhandlungsdelegation das «Mitbestimmungsthema» bei der Schaffung neuen EWR-relevanten EU-Rechts zur Gretchenfrage des ganzen Abkommens hoch. Grosse Verhandlungserfolge der EFTA-Staaten, insbesondere das Zugeständnis eines gestaltenden Mitspracherechts bei der Gesetzgebung, einer eigenen unabhängigen Überwachungsbehörde und eines eigenen unabhängigen Gerichtshofs (sogenannte «Institutionen») durch die EU wurden ausgeblendet. Mitbestimmungsfetischisten in der Verhandlungsdelegation wandten sich hinter dem Rücken des im Januar 2021 verstorbenen Chefunterhändlers Franz Blankart direkt an die Bundesräte und überzeugten eine Mehrheit von ihnen, dass der EWR nur als Übergangslösung auf dem Weg zum EG-Beitritt in Frage komme.

Nach dem EWR-Nein blieb das Freihandelsabkommen von 1972 intakt und der Bundesrat setzte seinen EU-Beitrittskurs fort. In Brüssel erreichte er damit die Bereitschaft, zwei Pakete von bilateralen Abkommen, 1999 die «Bilateralen I» und 2004 die «Bilateralen II» mit der Schweiz abzuschliessen. Diese Verträge sind (mit einer Ausnahme) dadurch gekennzeichnet, dass sie ohne supranationales Überwachungsorgan und ohne supranationalen Gerichtshof, also ohne Institutionen, auskommen. Differenzen zwischen der EU und der Schweiz werden in Gemischten Ausschüssen behandelt, die aber nur im Konsens entscheiden können. Bestrebungen der EU, den Schweizer Lohnschutz zu knacken, blieben daher erfolglos.

Als allerdings immer klarer wurde, dass ein EU-Beitritt der Schweiz sehr unwahrscheinlich war, forderte Brüssel ab 2008 die Unterstellung der Bilateralen unter Institutionen, das heisst ein supranationales Überwachungsorgan und einen supranationalen Gerichtshof. Die Kommission zeigte sich dabei ausserordentlich grosszügig und bot der Schweiz ein «Andocken» an die EFTA-Überwachungsbehörde («EFTA Surveillance Authority», «ESA») und den EFTA-Gerichtshof an. Danach hätte die Schweiz ein Mitglied der ESA und einen Richter am EFTA-Gerichtshof stellen können. Und anders als die EWR/EFTA-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen hätte sie nicht das gesamte Binnenmarktrecht übernehmen müssen, sondern bei ihrem sektoriellen Ansatz bleiben können.

Der Bundesrat lehnte diese Offerte auf Drängen von Aussenminister Didier Burkhalter und EDA-Staatssekretär Yves Rossier im Jahr 2013 ab und wollte die bilateralen Abkommen stattdessen der Überwachung durch die Europäische Kommission und der Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU unterstellen. Diese staatspolitisch unverständliche Haltung, die selbst bei Brüsseler Diplomaten Kopfschütteln hervorrief, kann nur dadurch erklärt werden, dass man beabsichtigte, einen «Point of no return» auf dem Weg zur EU-Mitgliedschaft zu setzen. Der Fehlentscheid wurde von einer unsäglichen «Bullshit»-Kampagne über das angebliche Funktionieren von Überwachung und gerichtlicher Kontrolle in der EU einerseits und der EWR/EFTA andererseits begleitet. «Bullshit» sind nach der Definition des amerikanischen Moralphilosophen Harry G. Frankfurt Äusserungen, die ohne Rücksicht auf den Wahrheitsgehalt überzeugen sollen.

Der Nachfolger von Aussenminister Burkhalter, Ignazio Cassis, versprach zwar, im EU-Dossier den «Reset-Knopf» zu drücken, aber die einzige Neuerung war am Ende, das, was im Jahr 2018 im InstA-Entwurf vorlag. Dem EuGH sollte ein «Schiedsgericht» ohne wesentliche Kompetenzen vorgeschaltet werden. Es handelt sich um reine «Camouflage», aber der Bundesrat war auch damit einverstanden.

Wahrscheinlich realisierte man in Bern zunächst nicht einmal, woher dieses famose Modell stammte: Aus den Assoziationsverträgen der EU mit ehemaligen post-sowjetischen Republiken. Es ist auch für künftige Handelsabkommen der EU mit den ehemaligen Kolonien europäischer Mächte in Nordafrika vorgesehen. Die «Bullshit»-Kampagne wurde von EDA-Staatssekretär Roberto Balzaretti fortgesetzt.

Die EU erklärte die Verhandlungen Ende 2018 für beendet. Der Bundesrat unterzeichnete das InstA nicht und im Mai 2021 wurden die Verhandlungen definitiv abgebrochen (Link zum Interview nit dem Autor über die Situation). Die Regierung kam aber nicht auf den Fehlentscheid von 2013 in Sachen Institutionen zurück. Sie liess das InstA an drei materiellrechtlichen Nebenpunkten (Lohnschutz, Unionsbürgerrichtline und Beihilfenkontrolle) scheitern.

Die Verhandlungen werden freilich informell als «Sondierungen» fortgesetzt. EU-Kommission und EuGH sollen nicht mehr gestützt auf ein horizontales, die einzelnen bilateralen Abkommen überspannendes, InstA zum Zug kommen. Zwar wird der «Bullshit» aus den Jahren 2013 bis 2019 derzeit nicht wiederholt; der Bundesrat hat ihn aber auch nie zurückgenommen. Die Zuständigkeit der nicht neutralen Institutionen der Gegenpartei soll nunmehr vertikal, also in den einzelnen bilateralen Verträgen verankert werden. Man muss annehmen, dass dahinter nach wie vor die Hoffnung steckt, die Schweiz durch die Hintertür in die EU zu führen. Dazu passt, dass das Fuder durch zusätzliche Dossiers, beispielsweise in der Gesundheitspolitik, höher geladen werden soll. Das würde den Gegnern in einer Volksabstimmung das Handwerk erschweren.

Die Gespräche kommen trotzdem nicht vom Fleck. Ob vor den eidgenössischen Wahlen Bewegung in das Dossier kommen wird, darf man bezweifeln. Spätestens 2024 muss aber das nachgeholt werden, was man seit 1992 versäumt hat: Die einzelnen Optionen – in der Zwischenzeit sind dies EU-Beitritt, EWR-Beitritt, Andocken, horizontales oder vertikales InstA, institutionenfreier Freihandel – müssen so vorurteilsfrei wie möglich dargestellt werden.

Dabei ist auch der Tatsache Rechnung zu tragen, dass das Vereinigte Königreich und die Schweiz mit der Freihandelsorientierung, dem Fehlen eines hegelianischen Staatsmodells, dem liberalen Menschenbild, der starken Stellung der Richter und den führenden Universitäten wichtige Gemeinsamkeiten aufweisen («Britzerland»). Wenn man in Bern nicht willens ist, eine objektive Auslegeordnung zu machen, so ist die Zivilgesellschaft gefordert. Bei allen Unterschieden zwischen dem Vereinigten Königreich und der Schweiz: Die Problemstellung ist ähnlich, insbesondere die Überzeugung, dass Europa nicht als Nanny-Staat florieren wird, sondern nur als Wirtschaftsraum mit so vielen Regeln wie nötig, statt mit so vielen Regeln wie möglich.