Die bundesrätliche Brüssel-Reise – Chance für einen reinen Tisch

Die bundesrätliche Brüssel-Reise – Chance für einen reinen Tisch

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von Carl Baudenbacher am 12.4.2021, 09:13 Uhr
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Die InstA-Verhandlungen waren von Anfang an belastet. Die Schuld liegt bei den Befürwortern, die seit jeher mit Falschbehauptungen operieren und nun die verfassungsmässige Ordnung auf den Kopf stellen wollen.

Der Bundesrat will nun nach Brüssel reisen. Das ist die Chance, reinen Tisch zu machen und das zu versenken, was in den letzten Jahrzehnten europapolitisch schiefgelaufen ist.
Seit 1992 streben sogenannte «EU-Turbos» unter der Führung des EDA den EU-Beitritt an. Der Bundesrat stand auch nach dem EWR-Nein auf ihrer Seite. Mit dem Versprechen, auf die Mitgliedschaft hinzusteuern, bewog er die EU zum Abschluss von zwei Paketen bilateraler Verträge.
Diese Abkommen zeichnen sich – bei Unterschieden im Einzelnen – grundsätzlich durch zwei Merkmale aus: Die Schweiz übernimmt zwar EU-Recht, aber nicht dynamisch, sondern statisch, und es gibt kein supranationales Überwachungsorgan und keine supranationale Gerichtsinstanz. Trotzdem ist die Schweiz gemäss der Auffassung der EU ein partielles («sektorielles») Mitglied des Binnenmarktes. Allerdings machte die Union bereits 1993 deutlich, dass sie der Schweiz diese Verträge nur als Übergangsmassnahme zugestehen würde.

Auf dem Weg zur EU-Mitgliedschaft

Als aber klar wurde, dass der EU-Beitritt für die Schweiz keine Option ist, drängte Brüssel ab 2008 auf die Schaffung eines supranationalen Überwachungs- und Gerichtsmechanismus. Der Bundesrat tat das, was er am besten kann: Er spielte auf Zeit. Konkret wurden die Dinge erst ab 2013. An der Spitze des EDA hatte sich ein Jahr zuvor ein neues Duo etabliert, Bundesrat Didier Burkhalter und Staatssekretär Yves Rossier. Damit begann die bundesrätliche Europapolitik auf die schiefe Bahn zu geraten. Die EDA-Spitze war entschlossen, einen «Point of No Return» auf dem Weg zur EU-Mitgliedschaft zu setzen und verbreitete bedenkenlos Unwahrheiten am Laufmeter.
Wenn man der berühmten Differenzierung des amerikanischen Moralphilosophen Harry G. Frankfurt folgt, so handelt es sich dabei nicht um Lügen, sondern um «Bullshit». Bullshit sind Behauptungen, welche die Leute ohne Rücksicht auf die Wahrheit überzeugen sollen. Der Bullshitter handelt allerdings verwerflicher als der Lügner, denn während dieser die Wahrheit zu verbergen sucht, ist sie jenem egal.
Die EU schlug der Schweiz das «Andocken» an die Institutionen des EFTA-Pfeilers im EWR vor: die EFTA-Überwachungsbehörde («ESA») und den EFTA-Gerichtshof. Die Meinung war, dass die Schweiz ihren sektoriellen Ansatz beibehalten und in den sie betreffenden Fällen je ein Mitglied in den beiden Institutionen hätte stellen können. Es war ein massgeschneidertes Angebot, aber das EDA schlug es aus und sprach sich anstelle dessen für die faktische Überwachung durch die EU-Kommission und die gerichtliche Kontrolle durch den EuGH aus.

Vier unwahre Behauptungen

Während ESA und EFTA-Gerichtshof der Schweiz gegenüber parteineutral gewesen wären, sind Kommission und EuGH Organe der Gegenseite. Sie sind damit, unabhängig von ihrer Reputation, nicht unparteilich. In dieser Lage lancierte das EDA seine erste Bullshit-Kampagne: Von den zahllosen unwahren Behauptungen nenne ich vier: Erstens: Obwohl die Kommission die Schweiz jederzeit einseitig vor den EuGH hätte bringen können, wurde gesagt, diese würde sich selbst überwachen. Zweitens: Der EuGH könnte die Schweiz nicht «verurteilen», er würde nur «Gutachten» erstatten. Drittens: Das Andocken würde bedeuten, dass die ESA 100 Überwacher in die Schweiz schicken würde. Viertens. Wenn die Schweiz vor dem EFTA-Gerichtshof obsiegte, so wäre die EU nicht an das Urteil gebunden.
Mit solchen Antworten wären Studierende des Europarechts an jeder Universität durch die Prüfung geflogen, aber – man glaubt es nicht – der Bundesrat erteilte dem EDA gestützt auf diesen Bullshit ein Verhandlungsmandat, eines, bei dem das «Andocken» keine Rolle mehr spielte.

Der unauffindbare Reset-Knopf

Ab 2014 wurde verhandelt. Der Fluch der bösen Tat wurde rasch sichtbar. Im August 2016 wurde Rossier gefeuert und seither gab es nicht weniger als vier weitere Chefunterhändler. Bundesrat Burkhalter warf im Sommer 2017 das Handtuch. Der EuGH hatte sich als unverkäuflich erwiesen. Burkhalters Nachfolger Ignazio Cassis versprach im Vorfeld seiner Wahl, im EU-Dossier «den Reset-Knopf zu drücken». Damit sicherte er sich insbesondere die Stimmen der SVP. Einmal im Amt entschied sich Cassis freilich – offensichtlich aufgrund von Empfehlungen seiner Entourage – für das sog. «Ukraine-Modell». Nach diesem von der EU für ehemalige Sowjetrepubliken und ehemalige Kolonien europäischer Mächte in Nordafrika entwickelten Mechanismus soll im Fall eines Konflikts zwischen der EU und der Schweiz ein ad-hoc-«Schiedsgericht» eingesetzt werden. Jede Partei kann das «Schiedsgericht» einseitig anrufen. Wenn EU-Recht «impliziert» ist, das heisst, wenn es um die Auslegung von EU-Recht oder von mit EU-Recht inhaltsgleichem Abkommensrecht geht, muss das «Schiedsgericht» aber den EuGH um ein verbindliches Urteil ersuchen.

Die zweite Kampagne

Aufgrund dieser Konstellation startete das EDA eine zweite Bullshit-Kampagne. Nun wurde v.a. behauptet, das «Schiedsgericht» habe erhebliches Ermessen und die Schweiz habe in diesem Punkt besser verhandelt als andere. Das zeige der Text des InstA-Entwurfs, der sich von dem anderer «Ukraineabkommen» unterscheide. Mit Wortklauberei ist hier freilich nichts zu holen. Über diese Frage würde der EuGH entscheiden und der würde alle Abkommen aller Wahrscheinlichkeit nach einheitlich auslegen. Die EU hat für Nicht-EWR-Staaten, die am Binnenmarkt partizipieren wollen, das Ukraine-Modell bereitgestellt, und dass es für die Schweiz Extrawürste gäbe, kann man ausschliessen.
Inzwischen wird das InstA in breiten Kreisen als tot angesehen. In den politischen Parteien mehren sich die Stimmen derer, die dem Entwurf ablehnend gegenüberstehen. Die Wirtschaft ist zumindest gespalten. Das ist nicht nur darauf zurückzuführen, dass die EU nicht bereit ist, der Schweiz in den drei bekannten Nebenpunkten – Lohnschutz, Unionsbürgerschaftsrichtlinie und Beihilfeverbot – entgegenzukommen. Viel wichtiger ist der Ukrainemechanismus. Der Bundesrat ist von einer Mehrheit weit entfernt und schickt sich an, in Brüssel selber aktiv zu werden. (Lesen Sie hier die Recherche dazu.)

Das letzte Gefecht

In dieser Situation haben die InstA-Befürworter zum letzten Gefecht aufgerufen. Ihre Vorgehensweise ist genau so unaufrichtig wie das, was zu Burkhalters Zeiten aufgegleist wurde. Zum einen wird der Bundesrat zur Unterzeichnung des Abkommens contre-coeur gedrängt, auf dass es vom Parlament durchgewinkt und einer Volksabstimmung (möglichst ohne Ständemehr!) zugänglich gemacht werde.
Der Vorschlag ist im Hinblick auf die verfassungsmässige Kompetenzordnung befremdlich. Zum anderen hofft man, die Bundesratsdelegation, die sich in den nach Brüssel begeben wird, werde den InstA-Entwurf zumindest kryokonservieren, damit er bei günstiger Gelegenheit wieder aufgetaut werden kann (Lesen Sie die Recherche dazu hier). Dieser Wunsch läuft auf eine Fortsetzung der unehrlichen Europapolitik hinaus, die Bern seit 2013 betrieben hat.
Die Legitimität der Wahl von Aussenminister Cassis wird von seinem Tessiner Talgenossen Marco Chiesa wegen des nicht eingelösten «Reset-Versprechens» zu Recht angezweifelt. Mit einem eindeutigen Schlussstrich unter die missglückte InstA-Übung in Brüssel könnte Cassis hier nicht nur für sich selbst reinen Tisch machen. Er hat auch die einmalige Chance, die beschämende Periode der bundesrätlichen Bullshitpolitik im Europadossier zu beenden.
Prof. Dr. iur. Dr. rer. pol. h.c., Carl Baudenbacher, Monckton Chambers London, Präsident des EFTA-Gerichtshofs a.D.
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